当前位置: 首页 » ppp学院 » ppp项目操作手册 » 详情

PPP+EPC模式理论阐释及其现实例证

放大字体  缩小字体 发布日期:2018-07-26  浏览次数:237
导读:从入选全国PPP示范项目库的项目类型来看,真正适用PPP+EPC模式的项目并不多,虽然PPP+EPC模式并不是适用所有的PPP项目,但PPP+EPC模式一定是探索提升PPP项目质量管理的重要课题。我们要认识到该模式的优越性,正视其适用过程中存在的问题,吸收成功案例的经验,加快推进PPP+EPC模式的正确及高效适用。

自2014年中央大力推广ppp模式以来,PPP项目在各地呈现爆发式增长。PPP模式促使一批转型发展和民生保障项目落地,还促进了行政体制、财政体制和投融资体制改革,减轻了地方政府的债务压力,但PPP的迅猛发展也带来了不少问题,专家学者呼吁PPP的发展应从关注数量向关注质量转变。2017年7月,国务院法制办出台了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》,第二条明确了PPP的含义,认为在PPP项目中由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营。可见,“建设”是PPP项目成功的重要一环,关系着PPP项目质量的提升。

2017年12月26日,住建部建筑市场监管司发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(征求意见稿)。这意味着,工程总承包即将进入发展新阶段。采用工程总承包方式建设,有利于提高项目建设效率,结合工程总承包固定总价的计价惯例,能有效控制和避免传统设计、施工分离模式下的“三超”问题(结算超预算、预算超概算、概算超估算)。EPC作为我国目前推行工程总承包模式最主要的一种,自然受到了基础设施和公共服务领域各位专家学者的重视。

在此背景下,诸多学者认为,可以将PPP项目与EPC模式融合,采用PPP+EPC模式,利用EPC模式的优势,提升PPP项目建设的质量与效率。本文将对PPP+EPC模式进行理论与例证分析,以期PPP项目的各参与方能真正通过PPP+EPC模式,提升PPP项目建设的效率,进而提升我国PPP项目的整体质量。

PPP+EPC模式理论阐释

(一) PPP+EPC内涵分析——是否为PPP的一种具体模式?

要对PPP+EPC的内涵有较为透彻的理解,无外乎搞清楚两个方面:概念是什么?性质是什么?

PPP是一种国家倡导的公共服务领域的项目投融资管理模式,EPC是一种工程建设领域的工程项目管理模式,PPP+EPC模式即是二者的融合,是指总承包商通过“PPP”投融资的方式介入项目,实施设计、施工、采购等总承包的交钥匙工程,并且投资企业通过特许经营协议,获得相应回报,在约定周期后将设施移交给政府部门,是在采用PPP模式建设运营的项目中,政府在依法选择PPP模式下的社会投资人的同时,确定项目的建设工程承包方。

学界关于其概念的理解没有大的分歧,主要分歧点在于对其性质的理解,即PPP+EPC是否为PPP的一种具体模式?有学者认为在大家较为公认的PPP具体模式的分类中,包括国内外文献,对于PPP 的具体模式有很多的分类,比如,BOT/TOT/ROT/DBFO等各种形式。但是,就是没有PPP+EPC这种模式。由此可见,PPP+EPC并不是PPP的一种具体模式。另有学者认为该推理是错误的,不能由国外没有PPP+EPC这种模式就得出PPP+EPC不是PPP的一种具体模式的结论。

笔者认为,PPP+EPC并不是一个“横空出世”的概念,在性质上仍是PPP的一种具体模式。首先,就PPP的分类而言,按照国家发改委委分类,PPP项目可以分为很多类型,比如,经营性项目、非经营性项目、准经营性项目。按照财政部分类,使用者付费、可行性缺口补助、政府付费类项目。按照国家发改委和财政部分工,PPP分为基础设施PPP项目和公共服务PPP项目。其他标准还有特许经营类PPP和政府采购型PPP等不一而足。当然,从工程公司的角度可以将PPP分为EPC类PPP项目和非EPC类PPP项目在逻辑上也是成立的。其次,BOT(建设—运营—移交)是PPP的一种主要模式,EPC 是对其中的“B”的模式细化,是工程建设环节一种主要的工程项目管理模式,因此PPP+EPC模式是BOT模式的一个分支,自然也属于PPP的一种具体模式。

 (二)PPP+EPC优势分析——为何要将二者融合?

关于两种模式融合的背景在本文引言部分已做了详细阐述,下面就来具体分析一下与非EPC类PPP项目相比,PPP+EPC模式的优势。

有利于优化设计方案。实行PPP+EPC整体采购,可以集思广益,让各家潜在社会资本参与市场定位、产业策划、优化设计方案,使得设计方案更为合理,更符合市场需求。

 

有利于成本控制。由承担施工任务的社会资本方组织项目设计,可以减少设计变更、避免设计重大调改,从而降低项目总投资,减少政府不必要的支出,同时还可以增加项目的收益性,减少项目后期纠纷,使项目得以顺利实施。

 

有利于提高工程效率。在PPP项目中适用EPC模式,能充分发挥EPC模式的优越性,较好地将项目的投资、工期、质量控制在最合理的范围内,有利于提高工程效率,较好的保证项目高效实施。。

 

有助于提升工程总承包单位管理人员综合素质。在PPP模式下结合EPC模式,设计院设计本工程时,在某些工程部位的设计不能直接套用以前的设计模式,而需要在满足符合规范的情况下更精细经济的设计规划。因此要求施工企业在设计阶段与设计单位深入沟通、密切合作,这样对企业管理人员综合能力的提高具有极大的推动作用。

 

(三)PPP+EPC风险分析——二者融合应当注意哪些问题?

1、法律问题。

PPP+EPC顺应了众多工程承包商投资PPP项目的需要,但在招标时的“两标合一标”的合法性问题并未解决。

EPC+PPP模式的合法性基础曾被认为是《招标投标法实施条例》与《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(“《通知》”)。但《招标投标法实施条例》第九条规定的是:“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的项目可以不进行招标。”从法律规定看,符合允许不招标的范围是有要求的:法规仅仅明确适用于“特许经营项目”而并非“PPP项目”。目前并没有任何法律法规明确规定“特许经营项目”和“PPP项目”是相同含义、可以互相替换的概念。虽然《通知》明确规定了,“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目,已经依据政府采购法选定社会资本合作方的,合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的,按照《招标投标法实施条例》第九条规定,合作方可以不再进行招标”。但其法律位阶过低,连部门规章都算不上。

直至去年7月份出台《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》,PPP项目“两标合一标”似乎才有了法律基础,第二十四条规定:实施合作项目所需的建设工程、设备和原材料等货物以及相关服务,社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供,且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的,可以由社会资本方自行建设、生产或者提供。这个条款解决了PPP项目中“两标合一标”法律依据不足的问题。期待正式的《PPP条例》对该条文加以延续与完善。

2、价格机制问题。

PPP社会资本采购完成后,由SPV项目公司与中标社会资本签署EPC合同,没有进行捆绑招标。如果一个PPP项目社会资本中标时,设计图纸尚未完善,SPV公司的管理层主要由中标社会资本派出,现实中社会资本往往只关注施工利润,而施工利润的多少又与工程总投资密切相关。这个时候,如果采用的是EPC总价合同,由于前期设计方案论证不够充分,由此留下诸多隐患,难以调解。如果采用的是单价合同,结算价格按照实际工作量据实调整,社会资本主导的SPV公司主观上很难有优化设计、节约投资的动力,项目后期结算、财政审核、审计势必工程量大、周期长,双方容易产生分歧,可能会影响可行性缺口补助的按期支付,并导致可行性缺口补助的实际支付额超出财政承受能力论证报告的计划支付额。

3、工程监理的独立性问题。

目前实行的工程监理制中,监理被定位为独立第三方,但是在“PPP+EPC”模式下,EPC 承包商既是建设方又是工程施工方,因此工程监理的独立性得不到保障,建设过程中暴露的问题往往在事后才被发现。PPP项目往往集中在交通、运输、生态环保工程等大型项目上,而且建设的时间一般为二到六年,有时长达十几年或更长,在施工过程中管理难度大,涉及面广,对环境的影响大。而且在PPP+EPC合同条件下,工程设计工作由社会资本方进行,相应的设计错误和缺陷也是由社会资本方承担,社会资本方不仅要承担技术风险,现场条件风险,施工风险,还要承担设计风险。此时,如果工程监理不能保持独立性,工程总承包商很难把控建设过程中的各种风险。

4、工程总承包企业的运营能力问题。

PPP+EPC模式是由工程总承包企业按照合同约定对PPP项目的可行性研究、勘察、设计、采购、施工、试运行(竣工验收)等实行全过程或若干阶段的承包,工程总承包企业应对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。因此,对工程总承包企业的运营能力也提出了更高要求。但我国目前房屋建筑和市政行业从事工程总承包的企业,大多数还是沿用之前的设计或施工分阶段的管理体系,没有工程总承包的特定组织机构,不能有效发挥工程总承包的设计施工采购深度融合优势,甚至因为机构设置、人员配置、管理体系等不科学、不合理或缺失可能导致项目管理出现严重问题。比如震惊国内的11·24江西丰城发电厂三期扩建工程冷却塔施工平台坍塌特别重大事故,国务院事故调查组在有关单位责任认定中就指出,工程总承包单位存在管理意识薄弱、管理机制不健全、管理制度流于形式、管理人员无证上岗等管理体系建设的问题。

PPP+EPC模式的现实例证

(一)“伪PPP+EPC模式”例证分析

笔者在做PPP项目咨询与评审过程中,遇到的EPC项目并不少见,但一些项目在实际操作中是由政府承担设计工作(某些项目的设计方案甚至在PPP项目实施方案制作前已通过审批),只是在PPP项目实施方案中将工程项目承包模式写为EPC,将设计费用计入工程总投资,由中标社会资本方中标后将设计费用支付给政府部门,再由政府部门在项目运营期分期返还于中标社会资本方,这不过是缓解地方政府债务压力的资金运营模式,并不是真正意义上的PPP+EPC模式,是“伪PPP+EPC模式”。

这种运作方式一方面不能充分发挥PPP+EPC模式的优越性,不利于设计方案的优化,无助于项目成本的控制,不能帮助提高工程效率,也不能倒逼中标社会资本方提升管理人员综合素质;另一方面,采用“伪PPP+EPC模式”,人为做大项目总投资额,虽然缓解了地方政府一时的债务压力,但从长远来看,政府将付出更大的资金成本。

(二)成功例证分析

笔者认为,PPP+EPC模式的前身是“BOT+EPC模式”,只不过在“在此轮中国特色PPP建设浪潮中,有人将“BOT+EPC”改头换面为“PPP+EPC”重新推出而已。早在2001年,重庆市政府在渝邻高速公路的建设中率先采用了BOT模式,随后在渝遂高速、垫忠高速项目上相继实施该模式,并取得较好效果,重庆市进入新千公里高速公路建设阶段后,大部分公路项目面临着建设难度大、每公里造价高和收益回报率相对较低的状况,如果继续采用BOT模式,则政府必须给予投资人额外的补偿,否则就难以吸引投资人。但是,由于交通基础设施的投资过大,政府没有足够的财力以现金方式进行补偿。因此,在项目投资人招标时就将项目的设计和施工一并以总承包的方式承包给投资人,用项目的设计和施工利润来弥补BOT模式投资收益的不足,从而达到吸引投资人的目的,即BOT+EPC模式,其实质上就是PPP模式的一种创新。近年来,随着PPP模式在全国的迅猛发展,成功适用PPP+EPC模式的项目越来越多,比如武汉市江夏区“清水入江”项目、广西北流市印塘圭江大桥及引道工程项目、安徽省宣城市阳德道路工程EPC+PPP项目。通过对这些案例进行分析,可以发现PPP+EPC项目要取得成功,应从以下几点着力:

1、实行PPP+EPC整体采购。即PPP投融资模式+EPC承发包模式整体采购,采用固定总价合同。这样的操作模式一方面可以集思广益,让各家潜在社会资本在投标时即参与市场定位、产业策划、优化设计方案,使得设计方案更为合理,更符合市场需求;另一方面,减少设计变更甚至重大调改,从而降低项目总投资,减少政府不必要的支出;同时还可以增加项目的收益性,减少项目后期纠纷,使项目得以顺利实施。

2、做好充分的前期工作准备和采购流程设置,降低PPP+EPC模式下项目的交易风险和成本。采用EPC+PPP模式,对政府项目前期工作、政府采购管理、政府决策管理能力都提出了更针对性的要求,对ppp咨询机构对项目全过程管理和投资控制的咨询能力也提出了较高的要求。项目实施机构应根据EPC设计方案和投资总价的竞争要求,委托设计单位编制初步设计方案并且对地质情况进行相对详细的勘察,给社会资本投标提供合理的投资参考资料,提高设计方案和可调总价竞争的可行性,降低社会资本的投标风险及政府与社会资本的交易风险成本。

3、提高项目总承包企业的运营能力。一方面,设置设计监理机制,强化社会资本从投标设计方案到施工图阶段的设计监督,设置过程中的设计优化的绩效激励机制,保障全过程设计管理中政府和社会资本的边界清晰和管理主动性。  另一方面,工程总承包企业必须做好充分的市场调查,做好市场预测工作和风险分担机制,加强管理人员的风险管理意识,建立有效的项目风险管理制度和措施,设立强有力的项目建设管理机构和运营管理机构,并设置专业人员。对项目从前期可行性研究、设计、施工、验收到运营整个项目过程中的各项活动进行有机的计划、组织、控制、协调,主要对工程的设计标准、质量、进度、费用等关键因素进行严密的控制,使各项指标控制在预期的范围之内。

4、设置公正公平的竞争机制,引入优秀民营企业(牵头)和央企联合体作为社会资本。对于PPP+EPC模式,大型央企相对具有更强的风险管理能力,而民营企业相对更追求创新和管理效益的发挥。PPP+EPC项目应设置公正公平的竞争机制,合理评价各类社会资本的优势,吸引具有相对优秀的投融资管理、设计创新和投资管理能力的企业联合体通过公开竞争成为中标社会资本方。


  (郑重声明本网转载并注明来自其它来源的作品,目的在于传递更多信息,并不代表本网赞同其观点或证实其内容的真实性,不承担此类作品侵权行为的直接责任及连带责任。如果您认为转载内容侵犯了您的权益,请您来信来电(400-872-0900)声明,本网站将在收到信息核实后24小时内删除相关内容。 )

推荐阅读

ppp评论 (网友评论仅供其表达个人看法,并不代表本站立场。)

0条 [查看全部]  相关评论
  • 客服中心

  • PPP项目在线官方微信
  • 战略伙伴
网站首页 | 关于我们 | 联系方式 | 法律声明 | 人才招聘 | 网站地图
Copyright © 2017 PPP-OL.COM PPP项目在线 [ 湘ICP备16011281号-1]
7*24小时服务热线:400-872-0900 传真:0731-89873777 邮箱:webmaster@ppp-ol.com 中国ppp项目群: 239731405