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地方债新政令经济增长要点更为明确,新一轮基建与公共服务大发展蓄势待发

放大字体  缩小字体 发布日期:2018-09-13  来源:网络  浏览次数:279

近日,银保监会下发了《中国银保监会办公厅关于商业银行承销地方政府债券有关事项的通知》,特别说明“地方政府债券规模管理比照国债实行余额限额管理,为适应这一新情况,自本通知印发之日起,地方政府债券参照国债和政策性金融债,不适用《中国银监会关于加强商业银行债券承销业务风险管理的通知》的相关规定”,表明地方债券的销售、购买机制将更为灵活,并且未来商业银行整体投资地方债的额度也会更大。结合财政部8月发布的《地方政府债券弹性招标发行业务规程》综合来看,地方政府债券发行已然得到最大程度的制度保障。对比当前针对企业的《银监会关于印发商业银行委托贷款管理办法的通知》、《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》、《银行业金融机构联合授信管理办法(试行)》等杠杆约束政策,国家近期给予地方政府的资金支持可谓是倾尽全力,从中也表明了中央维持经济增长的真实技术路线。

一、由基础设施和公共服务项目带动新一轮经济增长

从财政部下发的《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕64号)、《地方政府一般债务预算管理办法》(财预〔2016〕154号)、《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕83号)、《地方政府专项债务预算管理办法》(财预[2016]155号)等文件可知:地方政府一般债券是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券;地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。单只专项债券可以对应单一项目发行,也可以对应多个项目集合发行。由此可见,对于地方政府债券的大力支持,最明显的成效就是解决“没有收益的公益性项目”的融资问题。

在《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》明确要求:“未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的不得入库。仅涉及工程建设,无运营内容的不适宜采用ppp模式实施。”以及各地落实ppp项目库集中清理工作之后,大多数市政工程、交通基础设施等无市场化收益的项目的融资问题一直困扰着地方政府和相关社会资本,此番地方债的扶持无疑将充分缓解地方政府落地这些项目的压力。同时,在实体产业发展停滞,房地产严格调控,消费因个人房贷债务而压缩的当下,基建和公共服务也将成为地方GDP保持增长的主要“推手”。

二、通过增加地方政府负债为企业带来收益,促进经济发展结构深度调整

根据近期的国务院常务会议、国务院国有企业改革领导小组第一次会议、国家科技体制改革和创新体系建设领导小组第一次会议、中共中央政治局会议、国务院金融稳定发展委员会第二次会议的相关指示,“加强基础研究和关键领域核心技术攻关”、“创新机制更好服务于实体经济”、“促进产业升级”已成为中央坚定不移的经济改革目标。但是在外部贸易战、内部消费降级的大环境下,企业如何获取利润成为了政策层面需要攻克的一大难题。从宏观层面来看,如果信贷和资管松口,让企业继续增加杠杆,以规模来赚取利润,怕是会因金融过度创新、企业财务无法监控而难守“不发生系统性金融风险的底线”。于是乎,由政府端适度扩大负债,将资金导流到参与基础设施和公共服务项目建设、运营的企业中去就成为了强金融监管环境下补充企业业绩的较好选择。当然,其所面对的企业也将以有能力承担高额项目资本金和具有较强建设期融资能力的国企和大型上市企业为主。

三、优化银行等金融机构投资结构,并增加其利润

8月下旬,相关知情人士曾向中国证券报表示:“地方债风险权重有望从原来的20%降至为零”。结合近期的银保监会新政中所提出的“地方政府债券参照国债和政策性金融债”,可以预见《商业银行资本管理办法》、《金融企业准备金计提管理办法》等文件在近期或将面临部分调整。如果地方债坐实“零风险”地位,商业银行整体投资地方债的额度将直接提升约4万亿(依据2018年债务限额所对应的风险准备金粗略计算),可谓是另一个“4万亿”计划。不过因地方债的监管更为严格,且投向明确,故而此番投入不会出现“大水漫灌”的景象,而会切实流入到地区城镇化发展和重点企业的利润中。当然,银行将会借由地方债的投资获得不菲的投资利润,同时其他服务类机构也会因此类业务获得可观的利润。

整体来看,地方债管理政策在此时做出重大调整,也与历史阶段的转换有着千丝万缕的联系。2015年8月全国人大常委会批准的约16万亿地方债务限额中含有15.4万亿元存量债务,除1.06万亿元是过去批准以债券形式举借的债务之外,剩余14.34亿则是通过银行贷款、融资平台等非债券方式举借的债务,当时国务院准备用3年左右的时间对这些存量债务进行置换。2015年、2016年、2017年地方政府置换债券发行规模分别为3.2万亿元、4.88万亿元、2.76万亿元;2018年1-7月累计发行置换债券1.37万亿元,合计累计发行置换债券12.21万亿元,故初步估计,存量显性债务的置换工作将在2018年底前基本完成。而多数隐性债务将随着城投公司的市场化改革而从地方财政剥离,可以说隐性债务问题通过现行的制度安排也得到了一定的控制。所以,现阶段也是考虑如何运用好地方债券工具,帮助经济发展的重要时点。从数据上来看,2015年5月至2017年,新增债券的发行量分别为6350亿元、1.16万亿元、1.59万亿元,呈高速增量态势,故预计在新的政策指引下,未来地方新增债券的整体发行规模还将持续提升,地方财政也将沿着国家设定的发展方向对金融业、实体产业和经济活动进行更为充分的支持。

(注:经第十三届全国人民代表大会第一次会议审议批准,2018年全国地方政府债务限额为209974.30亿元。其中,一般债务限额123789.22亿元,专项债务限额86185.08亿元。) 

 


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